Mieten im Milieuschutz : Was gegen das Vorkaufsrecht für Städte spricht
Bauministerin Hubertz will das kommunale Vorkaufsrecht reaktivieren. Ein Gericht hat die frühere Praxis schon einmal gekippt. Und eine Rückkehr hätte noch weitere Tücken.
Im Jahr 2021 hat das Bundesverwaltungsgericht die Praxis vieler Kommunen beendet, in Milieuschutzgebieten verstärkt von Vorkaufsrechten Gebrauch zu machen. Dagegen will die große Koalition das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten wieder stärken. Bundesbauministerin Verena Hubertz (SPD) hat dafür einen Gesetzesentwurf vorgelegt, den der Bundestag im Herbst beraten und beschließen soll. Werden damit Städte wieder aktiver werden und Immobilien kaufen?
Lange fristete das kommunale Vorkaufsrecht ein Schattendasein. Nur vereinzelt nutzen Städte und Gemeinden diese Möglichkeit, um Immobilien zu erwerben. Der Grünen-Politiker Florian Schmidt holte das Vorkaufsrecht wieder hervor, nachdem er im Jahr 2016 Baustadtrat im Berliner Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg wurde. Getreu dem Titel seines Buches „Wir holen uns die Stadt zurück“ wollte er den kommunalen Anteil am Berliner Wohnungsbestand stärken oder den Akteuren Grenzen setzen.
In der Praxis lief dies so ab: Kam es zum Verkauf eines Mehrfamilienhauses in einem Milieuschutzgebiet, drohte der Bezirk die Ausübung des Vorkaufsrechts an. Zugleich bot der Bezirk dem Käufer an, eine Abwendungsvereinbarung zu unterschreiben. Inhalt dieser Abwendungsvereinbarungen waren typischerweise das Verbot der energetischen Sanierung, des Anbaus von Balkonen und Fahrstühlen sowie der Aufteilung des Hauses in Wohnungseigentum. Teilweise ging es aber auch um Verpflichtungen, nur an Mieter mit Wohnberechtigungsschein zu vermieten. Andere Kommunen übernahmen diese Praxis schnell und forderten teilweise sogar Mietpreisbeschränkungen. Unterschrieb der Käufer die Abwendungsvereinbarung nicht, wurden ihm Spekulationsabsichten und erhaltungswidrige Nutzungsabsichten unterstellt.
So kippte das Vorkaufsrecht in der Praxis
Ein Eigentümer in Kreuzberg ließ sich das nicht gefallen und klagte gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts. Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht gaben dem Land Berlin recht, doch das Bundesverwaltungsgericht kippte die gängige Praxis. Entscheidend seien nach dem Gesetz nicht die Nutzungsabsichten, sondern allein, ob das Grundstück entsprechend den Zielen oder Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen bebaut ist und genutzt wird. Zudem dürfe eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel aufweisen. Verkürzt gesagt besteht nach aktueller Rechtslage dann kein Vorkaufsrecht, wenn mit dem Haus alles so ist, wie es sein soll.
Der Aufschrei der Kommunen war groß. Teilweise wurde gar behauptet, das Bundesverwaltungsgericht habe das Vorkaufsrecht abgeschafft. Inhaltlich ging der Vorwurf ins Leere, wie die Praxis seit 2021 zeigt: Ein Vorkaufsrecht besteht weiterhin, wenn das zu verkaufende Haus nicht so ist, wie es sein soll. Zum Einsatz kommt es rechtlich ausgedrückt, wenn das Gebäude nicht erhaltungsgemäß gebaut ist und genutzt wird oder wenn es Missstände oder Mängel aufweist.
So kam und kommt es zur Vorkaufsrechtsausübung, beispielsweise bei schweren Mängeln im Dach, Feuchtigkeitsschäden und Schimmel im Haus. Weitere Anwendungsfälle sind Baureserven, Leerstand, erhaltungswidrige Nutzungen (beispielsweise Ferienwohnungen) oder Umbauten (Zusammenlegen von Wohnungen oder Aufteilen in Mikroapartments). Teilweise konnte das Vorkaufsrecht abgewendet werden, aber anders als früher nicht durch das Unterschreiben pauschaler Forderungskataloge, sondern indem die Käufer sich verpflichteten, genau die konkreten Mängel abzustellen, die das Vorkaufsrecht erst begründet hatten.
Arme Städte können das Vorkaufsrecht selten bezahlen
Das Bauministerium plant nun entsprechend dem Auftrag aus dem Koalitionsvertrag, das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten zu stärken und die frühere Praxis wieder zu ermöglichen. Geplant ist hierzu, auf „zukünftig nachteilige Ausstrahlungswirkungen auf die Umgebung im Sinne möglicher satzungswidriger Nutzungsabsichten“ abzustellen. Zur flächendeckenden Nutzung des Vorkaufsrechts wird dies aus Kostengründen wahrscheinlich nicht führen. Klamme Kommunen können sich das Vorkaufsrecht schlichtweg nicht leisten. Aber viele Städte werden vermutlich zu der früheren Praxis zurückkehren und von den Käufern Abwendungsvereinbarungen mit vielen Wunschpunkten verlangen.
Die Gefahr dabei ist, dass das Misstrauen gegenüber einem redlichen Käufer geschürt wird und zu einer Stigmatisierung der Immobilienwirtschaft führt. Auch ist das Abstellen auf „satzungswidrige Nutzungsabsichten“ sinnwidrig, da solche durch den Vollzug der Satzung auszuschließen sind. Im Übrigen führt die geplante Neuregelung nur dazu, den alten Streit zu reaktivieren, ob aus der Nichtunterzeichnung einer Abwendungsvereinbarung auf spekulative und satzungswidrige Nutzungsabsichten geschlossen werden kann.
Allerdings ist eine energetische Sanierung klimapolitisch erwünscht, die Installation von Fahrstühlen dient der Barrierefreiheit, der Anbau von Balkonen dem Wohnkomfort und kann als Maßnahme der Klimaanpassung gewertet werden. Alle Punkte, gegen die sich manche Kommunen früher richteten, sind im Übrigen unter den Voraussetzungen des Paragraphen 172 im Baugesetzbuch erhaltungsrechtlich zulässig. Aus rechtmäßigem Verhalten kann aber nicht auf erhaltungswidrige Nutzungsabsichten geschlossen werden.
Bleibt noch das Aufteilungsverbot, aber das ist ebenfalls obsolet. Seit dem Baulandmobilisierungsgesetz gilt das Umwandlungsverbot, das der Aufteilung von Mehrfamilienhäusern entgegensteht. Unabhängig davon gilt, dass Abwendungsvereinbarungen das Bestehen eines Vorkaufsrechts voraussetzen; ihr Nichtabschluss kann umgekehrt kein Vorkaufsrecht begründen. Die gegenteilige Auffassung ist ein Zirkelschluss und erweist sich am Ende nur als Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für Rechtsanwälte.
Wer das Vorkaufsrecht stärken will, muss an das Erhaltungsrecht anknüpfen. Dafür müssen konkrete Umstände vorliegen, die eine Gefährdung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung belegen. Dies kann etwa ein deutlich über dem Verkehrswert liegender Kaufpreis sein oder den Erwerb durch Käufer erfassen, die in anderen Bestandsobjekten systematisch Mieter verdrängt haben. Ein Vorkaufsrecht darf aber auch künftig nicht mit Maßnahmen begründet werden, die erhaltungsrechtlich zulässig und stadtpolitisch erwünscht sind, wie der Anbau von Balkonen und Fahrstühlen oder die energetische Sanierung. Vor allem darf das Vorkaufsrecht nicht dazu genutzt werden, dass die Baudezernenten in ihren Kommunen per Abwendungsvereinbarung diktieren, was erhaltungsrechtlich erwünscht ist oder nicht.