Mindestlohn, Tarifbindung : Wie die EU Lohnpolitik macht, ohne zuständig zu sein

Für 80 Prozent der Arbeitnehmer sollen Tarifverträge gelten – so gibt es die EU-Mindestlohnrichtlinie vor. Deutschland reagiert mit einem „Aktionsplan“. Ein Gutachten zerpflückt den ganzen Politikansatz.

Die EU-Mindestlohnrichtlinie ist ein Beispiel dafür, wie die Europäische Union in die Lohn- und Tarifpolitik der Mitgliedstaaten eingreift, obwohl sie im Kern dafür nicht zuständig ist. Sie gibt den Mitgliedstaaten keine konkrete Höhe ihrer Mindestlöhne vor. Trotzdem ist es Gewerkschaften mit ihrer Hilfe gelungen, den hiesigen Mindestlohn auf ein höheres Niveau zu hieven. Mit dem politischen Hebel eines formal unverbindlichen Kriterienkatalogs in der Richtlinie setzten sie eine Erhöhung um 14 Prozent für die Jahre 2027 und 2028 durch. Das deutsche Mindestlohngesetz sieht eigentlich den Anstieg der Tariflöhne als Maßstab vor. Er hätte einen solchen Sprung nicht hergegeben.

Eine ähnliche Hebelkraft ist auch dem zweiten Teil der Richtlinie zugedacht, der nun an Bedeutung gewinnt: Sie soll mehr Unternehmen an Tarifverträge binden – obwohl auch hierbei gilt, dass die EU für Lohnpolitik nicht zuständig ist. Die Richtlinie sieht vor, dass mindestens 80 Prozent der Arbeitnehmer in Betrieben mit Tarifvertrag arbeiten sollen. Formal gesehen ist auch diese Vorgabe unverbindlich. Aber ein Land, das sie verfehlt, muss einen „Nationalen Aktionsplan“ in Brüssel einreichen. Dies trifft auf Deutschland und auf 17 weitere EU-Länder zu.

„Nationaler Aktionsplan zur Förderung von Tarifverhandlungen“

Wie die Bundesregierung die Aufgabe interpretiert, lässt sich inzwischen nachlesen. Im Juli hat das Bundeskabinett den ersten „Nationalen Aktionsplan zur Förderung von Tarifverhandlungen in Deutschland“ beschlossen. Wer sich davon spannende Neuigkeiten erhofft hatte, wird enttäuscht: Das Papier listet im Grunde alle beschlos­senen oder angekündigten Maßnahmen auf, die irgendwie mit Tarifpolitik zu tun haben. Das reicht vom neuen „Bundestariftreuegesetz“ für Betriebe, die öffentliche Aufträge ausführen wollen, bis zum in der Koalition umstrittenen Vorhaben, den gesetzlichen Achtstundentag zu lockern. In welcher Weise genau das alles Tarifverhandlungen fördert, klärt der Plan nicht.

Betrachtet man die geläufigen Statistiken, ist Deutschland weit von jenem 80-Prozent-Kriterium entfernt. Laut Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) arbeiteten zuletzt knapp 49 Prozent der Beschäftigten in Betrieben, für die unmittelbar ein Tarifvertrag galt. Dieser Wert geht seit Langem stetig zurück. Das 80-Prozent-Ziel der Richtlinie erfüllte er nicht einmal vor 30 Jahren. Damals arbeiteten zwei Drittel aller Beschäftigten in Betrieben mit Branchentarifvertrag, weitere zehn Prozent in Betrieben mit Haustarifvertrag. Die EU-Mindestlohnrichtlinie war Ende 2022 in Kraft getreten. Die deutschen Gewerkschaften feierten dies als „Meilenstein auf dem Weg zu einem sozialen Europa“.

Eine „willkürliche“ Vorgabe, die negative Folgen ausblendet

Einen näheren Blick auf Wirkung und Zielkonflikte der umstrittenen Richtlinie wirft ein neues Gutachten des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) für den Arbeitgeberverband Gesamtmetall. Es stuft schon den politisch gesetzten Zielwert von 80 Prozent Tarifbindung als „willkürlich“ und „weder empirisch noch theoretisch überzeugend“ ein. Tatsächlich habe die Richtlinie „allein verteilungspolitische Zielsetzungen“. Sie folge dem „Narrativ“, dass höhere Tarifbindung mit besseren Arbeits- und Lebens­bedingungen gleichzusetzen sei. Negative Nebenfolgen, etwa ein Zementieren hoher Arbeitskosten, blende sie aus. „Solche Effekte können eine höhere Arbeitslosigkeit oder höhere Preise sein“, kritisieren die Tarifforscher Hagen Lesch, Lennart Eckle und Sandra Vogel.

Als widersprüchlich stellen sich auch die Vorgaben der Richtlinie dar, arbeiten sie anhand eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) heraus. Dieses war durch Klagen Dänemarks und Schwedens veranlasst. Zwar folgten die Richter nicht deren Auffassung, dass die Richtlinie wegen Kompetenzüberschreitung der EU ungültig sei. Sie begründeten es aber damit, dass diese nur bedingt verbindlich sei. Sie erlege den Staaten keine „Erfolgspflichten, sondern allenfalls Handlungspflichten“ auf.

EuGH: Niedrigere Tarifbindung ist kein Verstoß gegen Pflichten

Zum Beleg zitiert das IW diese Sätze aus dem Urteil: Unterschreite in einem Staat die Tarifbindung den Zielwert von 80 Prozent, sei das „für sich genommen kein Verstoß gegen eine diesem Mitgliedstaat obliegende Verpflichtung“. Die Richtlinie enthalte weder die Pflicht, „einen höheren Organisationsgrad von Arbeitnehmern durchzusetzen“, noch verpflichte sie „die Mitgliedstaaten zur Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen“, schrieb das Gericht. Obligatorisch ist indessen die Vorlage „Nationaler Aktionspläne“.

Die Forscher kritisieren aber auch eine schiefe Problemanalyse. Die Richtlinie laste ein Sinken der Tarifbindung einseitig den Unternehmen an. Als Ursachen würden „gewerkschaftsfeindliche Praktiken“ und eine „Zunahme prekärer und atypischer Beschäftigungsformen“ genannt. Nicht geprüft werde hingegen die Frage, ob die Tarifvertragssysteme ausreichend flexibel seien, um in Krisen auf wirtschaftliche Probleme der Unternehmen zu reagieren. „Möglicherweise sind sie gerade deshalb unter Druck geraten, weil es an Anpassungsfähigkeit und problemadäquaten Lösungen mangelte“, merken Lesch, Eckle und Vogel an.

Nicht weniger fragwürdig sei es, die Höhe der Tarifbindung allein am Verhalten der Betriebe zu messen, wie das mit dem 80-Prozent-Kriterium geschehe. Dieser Messwert hängt nur davon ab, wie viele und wie große Betriebe an Tarifverträge gebunden sind. Was Beschäftigte und Gewerkschaften zur Verbreitung von Tarifverträgen beitragen, misst er hingegen nicht. Auch deren Rolle wäre eine genauere Betrachtung wert, findet das IW.

Immer weniger Arbeitnehmer engagieren sich für Tarifverträge

Die Organisationsstärke der Gewerkschaften sank in den vergangenen 30 Jahren hierzulande ähnlich stark wie der Messwert zur Tarifbindung, zeigt das Gutachten. Umfragen zufolge gehören hierzulande noch 14 bis 17 Prozent der Beschäftigten einer Gewerkschaft an. Laut Tarifvertragsgesetz sind eigentlich nur solche Arbeitnehmer „originär tarifgebunden“, die in einem Betrieb mit Tarifvertrag arbeiten und die zugleich selbst Mitglied der vertragsschließenden Gewerkschaft sind.

Die Bundesregierung führt in ihrem neuen Aktionsplan hingegen an, dass „Allgemeinverbindlichkeitserklärungen“ geeignet seien, Tarifbindung und Löhne zu erhöhen. Mit diesem Instrument bindet der Staat auch solche Betriebe an Tarifverträge, die keinem Arbeitgeberverband angehören und deren Beschäftigte nicht dafür gekämpft haben. Aus Sicht der Tarifforscher passt dieser Ansatz aber schlecht zur EU-Richtlinie. Es wäre eher ein Eingriff in die Lohnpolitik und keine Stärkung von Tarifverhandlungen.

Da sei ein anderes Instrument im Ansatz besser, das die Regierung ebenfalls in ihrem Plan nennt und das sie 2025 beschlossen hat: Gewerkschaftsmitglieder können ihre Beitragszahlungen nun besser von der Steuer absetzen. Das sei immerhin ein Schritt, um „originäre“ Tarifbindung zu fördern, urteilt das IW. Allerdings ist bisher nicht geplant, auch eine Mitgliedschaft in Arbeitgeberverbänden für Betriebe attraktiver zu machen.